内部控制是保障组织权力规范有序、科学高效运行的有效手段，也是组织目标实现的长效保障机制。自《行政事业单位内部控制规范(试行)》(财会〔2012〕21号，以下简称《单位内控规范》)发布实施以来，各行政事业单位积极推进内部控制建设，取得了初步成效。但也存在部分单位重视不够、制度建设不健全、发展水平不平衡等问题。党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》明确提出：“对财政资金分配使用、国有资产监管、政府投资、政府采购、公共资源转让、公共工程建设等权力集中的部门和岗位实行分事行权、分岗设权、分级授权，定期轮岗，强化内部流程控制，防止权力滥用”，为行政事业单位加强内部控制建设指明了方向。为认真贯彻落实党的十八届四中全会精神，现对全面推进行政事业单位内部控制建设提出以下指导意见。
一、总体要求
(一)指导思想。*，认真贯彻落实党的十八大和十八届三中、四中、五中全会精神，深入*系列重要讲话精神，全面推进行政事业单位内部控制建设，规范行政事业单位内部经济和业务活动，强化对内部权力运行的制约，防止内部权力滥用，建立健全科学高效的制约和监督体系，促进单位公共服务效能和内部治理水平不断提高，为实现国家治理体系和治理能力现代化奠定坚实基础、提供有力支撑。
(二)基本原则。
1.坚持全面推进。行政事业单位(以下简称单位)应当按照党的十八届四中全会决定关于强化内部控制的精神和《单位内控规范》的具体要求，全面建立、有效实施内部控制，确保内部控制覆盖单位经济和业务活动的全范围，贯穿内部权力运行的决策、执行和监督全过程，规范单位内部各层级的全体人员。
2.坚持科学规划。单位应当科学运用内部控制机制原理，结合自身的业务性质、业务范围、管理架构，合理界定岗位职责、业务流程和内部权力运行结构，依托制度规范和信息系统，将制约内部权力运行嵌入内部控制的各个层级、各个方面、各个环节。
3.坚持问题导向。单位应当针对内部管理薄弱环节和风险隐患，特别是涉及内部权力集中的财政资金分配使用、国有资产监管、政府投资、政府采购、公共资源转让、公共工程建设等重点领域和关键岗位，合理配置权责，细化权力运行流程，明确关键控制节点和风险评估要求，提高内部控制的针对性和有效性。
4.坚持共同治理。充分发挥内部控制与其他内部监督机制的相互促进作用，形成监管合力，优化监督效果;充分发挥政府、单位、社会和市场的各自作用，各级财政部门要加强统筹规划、督促指导，主动争取审计、监察等部门的支持，共同推动内部控制建设和有效实施;单位要切实履行内部控制建设的主体责任;要建立公平、公开、公正的市场竞争和激励机制，鼓励社会第三方参与单位内部控制建设和发挥外部监督作用，形成单位内部控制建设的合力。
(三)总体目标。以单位全面执行《单位内控规范》为抓手，以规范单位经济和业务活动有序运行为主线，以内部控制量化评价为导向，以信息系统为支撑，突出规范重点领域、关键岗位的经济和业务活动运行流程、制约措施，逐步将控制对象从经济活动层面拓展到全部业务活动和内部权力运行，到2020年，基本建成与国家治理体系和治理能力现代化相适应的，权责一致、制衡有效、运行顺畅、执行有力、管理科学的内部控制体系，更好发挥内部控制在提升内部治理水平、规范内部权力运行、促进依法行政、推进廉政建设中的重要作用。
二、主要任务
(一)健全内部控制体系，强化内部流程控制。单位应当按照内部控制要求，在单位主要负责人直接领导下，建立适合本单位实际情况的内部控制体系，全面梳理业务流程，明确业务环节，分析风险隐患，完善风险评估机制，制定风险应对策略;有效运用不相容岗位相互分离、内部授权审批控制、归口管理、预算控制、财产保护控制、会计控制、单据控制、信息内部公开等内部控制基本方法，加强对单位层面和业务层面的内部控制，实现内部控制体系全面、有效实施。
已经建立并实施内部控制的单位，应当按照本指导意见和《单位内控规范》要求，对本单位内部控制制度的全面性、重要性、制衡性、适应性和有效性进行自我评价、对照检查，并针对存在的问题，抓好整改落实，进一步健全制度，提高执行力，完善监督措施，确保内部控制有效实施。内部控制尚未建立或内部控制制度不健全的单位，必须于底前完成内部控制的建立和实施工作。
(二)加强内部权力制衡，规范内部权力运行。分事行权、分岗设权、分级授权和定期轮岗，是制约权力运行、加强内部控制的基本要求和有效措施。单位应当根据自身的业务性质、业务范围、管理架构，按照决策、执行、监督相互分离、相互制衡的要求，科学设置内设机构、管理层级、岗位职责权限、权力运行规程，切实做到分事行权、分岗设权、分级授权，并定期轮岗。分事行权，就是对经济和业务活动的决策、执行、监督，必须明确分工、相互分离、分别行权，防止职责混淆、权限交叉;分岗设权，就是对涉及经济和业务活动的相关岗位，必须依职定岗、分岗定权、权责明确，防止岗位职责不清、设权界限混乱;分级授权，就是对各管理层级和各工作岗位，必须依法依规分别授权，明确授权范围、授权对象、授权期限、授权与行权责任、一般授权与特殊授权界限，防止授权不当、越权办事。同时，对重点领域的关键岗位，在健全岗位设置、规范岗位管理、加强岗位胜任能力评估的基础上，通过明确轮岗范围、轮岗条件、轮岗周期、交接流程、责任追溯等要求，建立干部交流和定期轮岗制度，不具备轮岗条件的单位应当采用专项审计等控制措施。对轮岗后发现原工作岗位存在失职或违法违纪行为的，应当按国家有关规定追责。
(三)建立内控报告制度，促进内控信息公开。针对内部控制建立和实施的实际情况，单位应当按照《单位内控规范》的要求积极开展内部控制自我评价工作。单位内部控制自我评价情况应当作为部门决算报告和财务报告的重要组成内容进行报告。积极推进内部控制信息公开，通过面向单位内部和外部定期公开内部控制相关信息，逐步建立规范有序、及时可靠的内部控制信息公开机制，更好发挥信息公开对内部控制建设的促进和监督作用。
(四)加强监督检查工作，加大考评问责力度。监督检查和自我评价，是内部控制得以有效实施的重要保障。单位应当建立健全内部控制的监督检查和自我评价制度，通过日常监督和专项监督，检查内部控制实施过程中存在的突出问题、管理漏洞和薄弱环节，进一步改进和加强内部控制;通过自我评价，评估内部控制的全面性、重要性、制衡性、适应性和有效性，进一步改进和完善内部控制。同时，单位要将内部监督、自我评价与干部考核、追责问责结合起来，并将内部监督、自我评价结果采取适当的方式予以内部公开，强化自我监督、自我约束的自觉性，促进自我监督、自我约束机制的不断完善。
三、保障措施
(一)加强组织领导。各地区、各部门要充分认识全面推进行政事业单位内部控制建设的重要意义，把制约内部权力运行、强化内部控制，作为当前和今后一个时期的重要工作来抓，切实加强对单位内部控制建设的组织领导，建立健全由财政、审计、监察等部门参与的协调机制，协同推进内部控制建设和监督检查工作。同时，积极探索建立单位财务报告内部控制实施情况注册会计师审计制度，将单位内部控制建设纳入制度化、规范化轨道。
(二)抓好贯彻落实。单位要按照本指导意见确定的总体要求、主要任务和时间表，认真抓好内部控制建设，确保制度健全、执行有力、监督到位。单位主要负责人应当主持制定工作方案，明确工作分工，配备工作人员，健全工作机制，充分利用信息化手段，组织、推动本单位内部控制建设，并对建立与实施内部控制的有效性承担领导责任。
(三)强化督导检查。各级财政部门要加强对单位内部控制建立与实施情况的监督检查，公开监督检查结果，并将监督检查结果、内部控制自我评价情况和注册会计师审计情况作为安排财政预算、实施预算绩效评价与中期财政规划的参考依据。同时，加强与审计、监察等部门的沟通协调和信息共享，形成监督合力，避免重复检查。
(四)深入宣传教育。各地区、各部门、各单位要加大宣传教育力度，广泛宣传制约内部权力运行、强化内部控制的必要性和紧迫性，广泛宣传相关先进经验和典型做法，引导单位广大干部职工自觉提高风险防范和抵制权力滥用意识，确保权力规范有序运行。同时，要加强对单位领导干部和工作人员有关制约内部权力运行、强化内部控制方面的教育培训，为全面推进行政事业单位内部控制建设营造良好的环境和氛围。
事业单位的内部控制主要是指事业单位为了履行职能、实现整体目标而设立的一个管理体系，也是自我约束和规范的过程。在目前事业单位管理过程中，内部控制有着不可或缺的作用，而内部控制中所存在的问题严重影响了事业单位的工作效率。因此，完善事业单位内部控制具有很重要的意义。
一、事业单位内部控制中存在的问题分析
1.事业单位内部控制意识淡薄
内部控制意识是健全的内部控制制度以及有效实施的重要保证。在现今的许多事业单位中，许多领导或者负责人缺乏对内部控制的认识以及其在事业单位管理中的重要性的了解，进而不能够建立起完善有效地事业单位内部控制制度，其中仍在很多不合理的地方。有些制度并没有考虑自身单位的实际情况，在其内部控制中并不能有效地实施，进而导致在预算以及经费方面出现严重的问题，极易造成单位的经济损失。
2.事业单位内部控制制度不完善
由于事业单位内部会计以及领导缺乏对会计控制制度的认识和重要性的了解，经常会使得会计控制制度不完善，起不到相应的作用。现今，事业单位的内部控制制度主要有以下三种形式，第一，事业单位内部并没有会计控制制度，同时也不具备具体的实施规范，进而导致会计在处理相关事项时没有规范的制度可依，存在一定的不确定性。第二，事业单位内部具备符合自身的内部控制制度，会在一定程度上，规范和监督事业单位内部的经济财会行为，但是大多时候会由于其他的主观因素或客观条件不能得到很好的执行。第三，单位内部具有相关的控制制度，但还是会有一些措施不得当，造成不必要的麻烦。
3.事业单位人员缺乏应有的素养和职业道德水平
首先，无论是正规教育还是继续教育，内部控制的内容都没有被提到重要的位置，即便提到，所提及的内部控制的内容过于简单，导致财务人员对内部控制知识掌握的较少，缺乏对内部控制制度的深层次了解。其次，相当多的财务人员主动学习意识不强，忽视对新知识的学习和更新，对新形势下存在的风险缺乏应有的防范意识。个别人员的综合素质不高、职业道德缺失，甚至出现贪污、挪用公款等现象，给单位和国家造成损失。
4.事业单位内部控制缺乏一定的执行力度
在事业单位中，要有效地实现内部控制是很困难的，一是因为制度的不完善，另一个重要的原因就是执行力相对薄弱。而导致控制执行力不足的主要原因就是对工作人员的岗位分配不当，内部业务的处理工作过于交叉复杂，相互过于分离，缺乏联系和协调、从而致使各部门不能很好地进行相互制约和监督。如果在一个工作环节上出了问题或差错，那么交接到下一个部门的工作人员就不能对其进行及时的纠正，进而对单位带来严重的后果。
二、事业单位进行内部控制应遵循的原则
事业单位的内部控制是一个比较系统的工作。要实现有效的内部控制就要遵循以下几个原则：
1.单位内部的协调配合
在单位的各项经营活动的处理中，不是单一的某个工作人员或者部门就能够完成，它需要各个人员和部门进行相互协调和配合，在完成任务的过程中，也要相互进行制约和监督。对于不同的工作岗位和工作部门应该进行同步，每一项业务的办理手续和流程的衔接都要足够的紧密，避免执行事业单位的内部控制制度时，出现脱节的现象，保证事业单位内部业务处理的连续性和有效性。
2.单位内部工作岗位职责的明确
在事业单位的内部控制中，要按照平日业务活动的性质和功能类型，对工作岗位进行划分，同时对其赋予相应的工作内容和职责权限，规定操作规程和处理手续，明确纪律规则和检查标准，同时，保证不相容的岗位相互分离，确保不同岗位之间权责分明、形成相互协作、相互制约的机制。
3.成本效益原则
在对事业单位的内部控制制度进行设计时，要充分考虑单位本身的特质、管理水平、业务处理范围等因素，要尽可能的设计出适合本单位的内部控制制度。此外，要估计实际情况，力求成本小，保证执行内部控制的成本低于由此所产生的管理收益，以确保事业单位的稳定运行。
4.适时性
对于事业单位的内部控制制度的制定并不是固定的，要随时根据国家的相关规定、单位的业务范围以及管理等外部客观环境进行必要的调整和完善，以有助于内部控制制度更好的执行。
