强农惠农政策出台的历史背景
应该说，从中央到地方，各级政府在安排财政支出时，都会综合考虑以下几个关系。工业与农业的发展的关系、城市与农村建设的关系、干部职工与农民的切身利益的关系。由于历史原因，我国的国情是国家经济总量偏小、可安排的财力有限，这样国家在不同时期财政支出侧重保障重点不同，大体上可分为三个阶段。第一阶段，在新中国成立到改革开放初期，侧重工业，城乡二元结构开始形成;第二阶段，改革开放到1998年，城市建设得到重点保障，城乡差别进一步加大;第三阶段是从21世纪初到现在，“三农”的财政保障工作全面启动，开始实施以工促农、以城带乡，城乡统筹发展，我们称之---工业反哺农业，城市反哺农村。
第一阶段。新中国成立了，为了国防安全，在当时的历史条件下，我国选择优先发展重工业的道路，重工业发展战略在国民经济各个领域得到了具体体现，财政资金主要投向以重工业为主的厂矿企业，当时，农民生产按照国家计划开展，生产的农产品由国家统购统销。城镇职工、农民的粮食布匹等重要物品实行统一、限量供应。农业的主要任务就是为工业化提供原始积累。因此，许多国有厂矿企业迅速发展，这个时期，城市的投入也不多，但当时的城市，一方面，国家为城镇职工建立了较为完备的社会保障体系，包括养老保险、医疗保险以及住房、购粮等方面的优惠政策，另一方面，国家通过“企业办社会”的形式实际承担了城市公共产品的供给。而农村生产生活基础设施建设、社会事业、公共服务等公共产品都主要依靠社员投工、投劳和社队集体积累的公积金和公益金。城乡二元结构逐步形成。
第二阶段。改革开放到1998年，这个时期我国经济得到快速发展，城市建设资金也得到重点保障，城市公共产品供给的财政预算支出不断增加，城市的公共设施和公共服务得到了明显改善。尽管这个期间，国家也有投入一定资金支持农村的基础设施建设和基本公共服务建设，但总体资金量不大，城乡差别越来越大。
第三阶段，1998年，国家开始提出公共财政框架体系，提出农村的公共产品供给要和城市一样纳入财政预算支出。财政开始更多地关注民生问题。这个时期，第一个大动作就是减轻农民负担。当时家庭承包经营、统分结合“双轨”经营体制开始建立，人民公社废除，各种农业税以及各种收费、集资、罚款的问题越来越突出。从1990年开始的农民负担治理工作还是不能彻底解决农民负担偏重的问题。随着公共财政、民生财政框架的提出，*、国务院着手研究制定农村税费改革。2002年开始试点，2003年试点工作全面铺开。从此，农民负担得到根本的解决。2005年12月29日十届人大常委会做出了从2006年1月1日起废止《中华人民共和国农业税条例》的决定，延续了2600多年的农业税从此退出历史舞台。全国农民减负额超过1000亿元，人均减负120元左右，8亿农民得到实惠。与此同时，2003年财政部提出要让公共财政的阳光普照到农村，强农惠农配套政策全面出台。加强农业和农村基础设施建设、稳定粮食生产和现代农业建设、农村义务教育、卫生、文体等社会事业发展等方面都纳入公共财政支出范围，支持农业、农村、农民的政策体系基本建立，“三农”投入明显加大。据统计，“十五”期间，中央财政用于“三农”的资金达11300多亿元，平均增幅达到17%。“十一五”期间，中央财政用于“三农”的投入持续增加。2005年?2008年，中央财政投入“三农”资金达16435亿元。从我县看,2009年涉农支出2.04亿，2010年是2.56亿，规模不断加大。由于强农惠农政策的出台，农民持续增收、农业不断发展、农村保持稳定，亿万农民真正享受公共财政的阳光。当然，到目前，强农惠农政策取得的成效总体上说是初步的，特别是我们当领导的思维定势还会把侧重点放在工业和城镇。比如上工业项目、搞城建项目，财政一投入就是几百万、几千万，较少有农业、农村项目上几百万、上千万的，可见，强农惠农工作还需进一步加强。我想，从2004年开始连续几年中央一号文件的出发点、落脚点都放在“三农”领域，也有这个含义在里面。
财政体制对“三农”的保障
强农惠农政策的核心就是确保有足够的资金投入“三农”，特别是县级财政要有足够财力对“三农”提供保障。解决该问题，最有效最根本的办法，就是中央有一个支持“三农”、倾斜县级财政的体制、机制。我们知道，1993年12月15日，国务院发布《关于实行分税制财政管理体制的决定》后，财政体制由此开始进入分税制改革阶段。以增值税主税种为例，国税征收75%上缴中央，25%归地方其中省10%、市5%、县10%;地税征收归地方仍是省、市、县三级分享。从2002年开始，所得税增量部分，60%上缴中央，40%归地方。其中;企业所得税省20%，市县各10%;个人所得税省10%，市县各15%。这种分税制使中央财政收入在全国财政总收入的比重由1993年的22%上升到现在的50%左右，地方政府财政自给能力急剧下降，县级财政没钱，“三农”投入没保障。随着强农惠农政策的陆续出台，中央、省，特别省财政就一直在着力提高县级财政对“三农”的保障水平。主要体现在三个方面：
(一)调整财政体制，提高县级财力占全省财力的比重。比如，我县除了执行“分税制”体制，还执行“统收统支”体制，这样有一部分新增财力可以留在县内。
(二)省财政对县实施一般转移支付补助。实行财政转移支付，缓解县乡财政困难，确保有关政策的落实，省财政在力所能及的范围内，将原本一些属于县级财政保障，但又无力承担或是难以承担的事权通过财政转移支付的方式给承担下来。主要有：一是农村税费改革转移支付。为确保农村税费改革取消“三提五统”、停征屠宰税、全面免征农业税、取消农业特产税等政策的顺利实施，省财政按照县实际净减收并结合财力状况给予转移支付补助;二是为了增强县财政的保障能力，省财政将教育、卫生、计生、社会保障、公检法等基本公共服务支出纳入保障范围，对各县按照扩大后的保障范围计算出现的收支缺口给予缓解县乡财政困难补助。三是为确保中央调资政策的落实，省财政按月人均增资额及各地的财政困难程度对市县调整工资给予了专项转移支付。四是为支持和推动各地有效化解农村义务教育“普九”债务，省财政对县化解农村义务教育“普九”债务给予奖补。
应该说这几年我县项目建设风风火火，经济快速增长，县财政积极应对不断调整、改革的财政体制，积极争取上级财政的更多支持，使得县财政保障“三农”水平不断提高。这方面，乡镇的感觉更明显。特别是从2006年开始，乡镇日子明显好过。2004年以前，乡镇长每月都要找钱发工资，保运转，这种现象现在没有了。当然，我们财政整体保障水平还不够高，要解决长期积累下来的“三农”欠帐并不是一朝一夕的事，而是一个长期渐进性的过程。
强农惠农的具体政策
(一)关于农业
一是保障粮食安全。*、国务院一再强调，粮食是安邦稳天下的大事。因为我国人口多，全球200多个国家和地区人口超过1亿的有11个，超过10亿的只有2个，我国人口最多，到2030左右，我国人口将突破15亿。目前，我国人均耕地只有世界平均水平的40%。原来南方气候适宜、水量充足，是粮仓，南粮经常北运。现在南方城镇化、工业化进程加快，人口增多，耕地减少，变成北粮南运。这种局面能否可持续保持，都是很危险的。所以国家未雨稠谋，出台多项政策，扶持粮食生产。主要有：种粮综合直补：从2006年开始，国家对种粮农民实行种粮综合直补，按照“谁种补谁、多种多补、不种不补”的原则，实行公示制，并逐年增加。良种补贴：从2008年开始，中央对种粮农民实行良种补贴。储备粮订单直接补贴：对各级储备订单粮食，在按市场价进行收购的基础上，再予以直接补贴。粮食最低收购价;农业种养保险：中央和省级财政补贴保费70%，县级财政补贴10%，农户承担20%。二是发展特色产业。一村一品政策，中央财政给予贴息。现代农业生产发展政策，建大棚给补助。养殖业政策，对建设标准化生猪养殖场给予补贴。食用菌等其他产业，大力推广栽培食用菌，对种植户给予资金扶持。三是促进农业产业化发展。大力扶持农业龙头企业发展;实施品牌带动战略，实行创品牌一次性奖励制度。扶持农民专业合作社发展;促进土地流转政策。四是支持农业科技进步。扩大测土配方施肥范围，中央2009年1号文件决定，扩大测土配方施肥实施范围，扶持建立农业检验监测中心。鼓励科技创新，对新认定的国家、省级高新技术企业分别给予奖励。加强对农民实用技术培训，免费进行职业技能鉴定。实行农机购置补贴政策，对购买补助目录所列机具的农民和直接从事农业生产的农机服务组织实行补贴。森林生态效益补偿。
(二)关于农村
一是加快推进新农村建设。重点加快新农村建设综合实验区、新农村建设示范村、村庄整理试点村、“一村一品”产业发展示范村建设。培育中心村镇建设示范点，实施“农村沼气工程”，开展农村“家园清洁行动”，实行“整村推进”扶贫开发，解决贫困村行路难、饮水难、用电难、通讯难、看病难、看电视难等。二是加强民生水利建设。水库除险加固工程;农村饮水安全工程;灌区续建配套与节水改造工程;防洪排涝工程;水土保持治理。三是加快农田基本建设。进行土地整理、中低产田改造、节水灌溉、小型农田水利、库区移民等项目建设。四是公共交通政策。农村公路村村通，三级公路晋级，危桥改造，整桥拆除重建，建制村建候车亭;农村路网改造。五是扶贫开发政策。六是公共文化政策。支持“农家书屋”工程。农民健身工程。农村电影放映工程。乡镇综合文化站建设。七是金融支持地方建设政策。着力推进信贷支农产品创新，探索开展林权、土地承包经营权等抵押贷款。八是公共卫生政策。乡村医生培训;二级以上医院对口帮扶乡镇卫生院;乡镇卫生院改造。九是村级组织活动场所建设。十是农村敬老院建设。
(三)关于农民
一是税费改革政策。从2004年开始取消农业特产税，减免农业税。2006年起在全国范围取消农业税。二是农村教育政策。我县高中和义务教育阶段免费。三是农村计生政策。四是社会保障政策。农村最低生活保障政策;优抚补助;革命“五老”人员补助(老交通员、老地下党员、老接头户、老苏区干部、老游击队员);村主干养老补助;四是新农合政策;农村医疗救助。五是家电下乡政策。农业人口购买规定的家电下乡产品，有国家财政给予产品销售价格13%的资金补贴。六是发展残疾人事业。实施农村贫特困残疾人“安居工程”和“危房改造”项目。免费为白内障患者实施复明手术。为农村有发展项目需要的贫特困残疾人提供小额扶贫贷款。
用足用好强农惠农政策
一是争取上级更多支持。随着我国经济总量的不断壮大，强农惠农政策的含金量会越来越高。目前，政府支农的“口子”分布在财政、发改、农业、林业、水利、科技、扶贫、交通、国土、住建等众多部门，这就是需要乡村、我们大家多研究政策，多与上级沟通、请示，多做项目前期工作，争取上级更多支持。
二是切实把资金用好。目前，强农惠农资金投入总量、投入方向、管理模式等方面都是至上而下的决策方式，下级按照上级的要求申报项目资金，导致了政府的善意支持往往与农民的需求相脱节、与基层的实际情况不相符。同时也有个别恶意套取行为，我想强农惠农资金的使用一定要做到专款专用，不挪用，实事求是，注重实效(项目可验收，促进基层工作，又给群众带来好处)。
三是集中财力办大事。善于包装项目，做大做强农业产业。要整合资金，实现整体推进，项目所在地各乡镇要对各部门之间的项目多沟通、多协调，部门之间也得多配合，集中财力，实现整体推进。
当前强农惠农政策落实难点
第一个问题，就是拓宽惠农投融资渠道，创新农村发展的投融资体制问题-----也就是钱从哪里来的问题。这几年中央财政在农村投入资金规模越来越大，增长速度很快，但是我认为跟我们现在农村人口规模相比中央财政用于三农的支出还是远远不够。全部投入占整个财政支出的比重大体是10%，这个比重是不高的，所以我们不仅强调要保持较高的增速，更要逐步提高中央财政惠农支出在整个财政支出比重，这是第一个观点。
第二个观点，今年中央财政预算内基本建设投资，国家发改委管的大的盘子也就是3926亿元，(2008年金融危机之前只有两千多亿元左右)其中用在农业和农村建设上的投资今年是1600亿，有将近六七百亿用在水利上，这就是我们整个中央政府大的一个家底。我县橡胶坝治理投资1亿多一点。全国这么大，如果我们把目光仅仅盯在中央财政预算内的投资上，我觉得现在农村的水电路、教育、医疗、卫生、文化建设各个方面的建设资金缺口是没法弥补的。所以说我们不仅仅要增加财政预算内的支农投入。现在有一种提法，是种养业提出的，各级政府要把土地出让收益用于支持惠农，我认为起码是增量的一部分应优先用于支持农业和农村的基础设施发展。
第三个观点，近年来农村金融改革取得积极进展，但是我认为步子还不够大，应该说农村金融改革还是严重滞后。我从相关渠道得到几组数据。全国到六月底农村新增贷款，信用社5691亿元，农业银行1732亿元，邮政储蓄银行涉农贷款244个亿。我们这两年喊加快发展新型农村金融机构，到八月末我们新型农村金融机构全国只有271家，这271家农村新型金融机构农户贷款余额只有123亿元，小企业的贷款余额只有189亿元。可现在全国已经组建了190多家小额贷款公司，它的贷款余额是多少呢?1249亿元。大家现在应该有一个概念，靠新型的农村金融机构、村镇银行解决不了大问题，发展太慢了。现在要解决农民贷款难，我认为对农村信用社还要继续给予特殊的优惠支持政策。
第四个观点，我认为政策性的金融作用在农村发展中远远没有发挥出来。农业开发银行2007年允许它开办农业综合开发贷款和农村基础设施建设方面的贷款，到今年八月末已经累计发放将近四千亿元，其中农村基础设施贷款2793亿元，比国家发改委一年的1600亿预算内的投资规模要大。所以说需要我们在资金来源、税收优惠，财政贴息、担保、监管方面要对农业政策性金融业务实行差别化政策。比如农村庞大的建设用地量，如果可以用来抵押贷款，我们就可以撬动各种资金流向农村。这一观点的实现应该说已露端倪。
第五个观点，在提高农业保险覆盖方面我们还可以有更大的进展。现在农民个人承担20%，中央和地方政府承担80%，我到过一些乡镇、村组和农户，多数意见是个人和县级承担比例应该下调，这样可以推得更快，所以我们也建议农业保费补贴，这个钱应由省级政府和中央政府共同来掏。因为 农业保险，是国家粮食安全的保护伞。(河北省种植业的小麦、玉米和棉花，中央财政35%、省财政25%、市财政10%、县财政10%;养殖业的奶牛，中央财政30%、省财政15%、市财政20%、县财政15%;能繁母猪中央财政50%、省财政15%、市财政10%、县财政5%。)
第二个问题，就是我们怎么样进一步完善我们惠农、强农的政策体系。这几年我们国家惠农强农的政策体系越来越完善，框架基本建立起来了。但是，标准还比较低，大家都知道，我们农民低保，去年农民一个月可以拿到了补贴平均64块钱，农村新型养老保险一个月补55块钱。城乡教育差距非常大，农村水电路气、环境治理投资缺口仍然非常大。所以说要全面提高财政对农村的基础设施和公共服务的保障水平。十二五期间，我认为三个方面可以有所突破，一是新型农村养老保险，十二五期间完全可以做到全覆盖。二是彻底实行免费的高中以下直至学前教育。三是高度重视农村的环境整治，生活垃圾污染、工业废弃物对农村的环境造成损害，我们县个别乡村是恶化的，个别村人口当中与水环境污染密切相关的恶性肿瘤的死亡率较高，而且是不断上升的。这需要加大农村环境治理的力度，特别是要推进农村整村、整片、整乡环境治理。
第三个问题也是大家非常关心的，我们需要进一步明确我们土地政策改革的方向。我们要防止在工业化、城镇化快速发展的过程当中侵犯农民土地权益的现象不断蔓延。惠农政策的难点、焦点可以说仍然在土地问题，关于土地政策的走向我把它归纳为四句话，一叫土地定权、农民定心。明确界定土地权力是完善土地制度的一项最基础性的工作，中央明确讲要赋予农民更加充分而有保障的土地使用权，我们这个土地承包关系要长久不变，长久不变是什么概念呢?到期以后没有承包概念。二叫农地农用。让那些大公司法人成为农业的经营主体，把各个村庄的农民变成这些公司的农业工人，可以说这不是我们国家农业经济体制改革的方向，在土地流转的过程当中还是要确保农民的家庭经营占主导地位，必须防止在农业人口稳定转移之前形成大规模的土地兼并现象。三叫家中有地，进退有据。农民进城落户定居以后，仍要防止承包地、宅基地“双放弃”。一定要强调自觉自愿，不能够把“双放弃”作为农民进城落户定居的先决条件，更不能要求农民在进城落户以后退出承包地和宅基地。*总理在中央经济工作会议上明确讲，拿承包地换户口，一定要严格遵守现有的法律法规，不能够搞强制命令。一份调查资料显示，调查组访谈了6300多万农民工，问他们你在城里落户以后你放弃不放弃你的承包地，80%不放弃，只有2.6%的人认为同意放弃，无偿放弃。还有6.6%的农民工认为只要给补偿的话，可以放弃。当问及愿不愿意放弃宅基地，67%人说不放弃，只有4.7%的农民工说只要是有补偿的话才同意放弃。所以说大家应该明确一个基本底线，让农民彻底放弃承包地和宅基地进城落户定居，这条路在今后二三十年内是做不通的。所以说我们让农民落户进城定居的时候，千万不能老打农民承包地和宅基地的主意，承包地和宅基地绝不是国家对农民的福利，是农民祖祖辈辈积累下来的财产，只不过是由于我国土地改革，这个财产的明确进程被打破了，我们今后的方向是要不断强化农民的土地权力。四叫土地收益，城乡共享。要按土地的市场价值对被征地的农民进行补偿，这是方向。近年来农村宅基地和村庄整治在不少地区推进很快，它的好处是非常明显的，集约了土地，为城镇化的发展和工业建设腾出了空间。但是也带来了一些必须高度重视的问题，我认为有两个认识层面的问题，第一个问题，就是农业化、城镇化发展定位后，是不是主要要靠拆分、屯地来解决?我认为恐怕不能这么简单。因为城镇存量建设用地的盘活仍然有很大的潜力。第二个问题，城镇建设缺钱不能主要依靠开发经营农村的集体建设用地来筹措，这点在发达地区明显。
第四个问题，需要进一步明确户籍制度改革的方向，解决好新生代农民工有序融入城镇的问题。现在农村将近五亿劳动力一半都出来了，离开了土地，离开了农村，农村三十岁以下的青年人80%以上都离开了土地，离开了农村，根据我们的调查，现在进城的新生代农民工，70%从来没有接触过农地，所以说新生代农民工融入城镇这是大势所趋。我们对农民工的政策是上世纪八十年代能够离土不能离乡，进入新世纪我们的政策是允许农民工在城市落户定居，就是让他们融入城镇，农民工怎么融入城镇?我把它归纳为四句话，一孩子能够融入学校，这是基础。二本人能够融入他打工的企业。三他的家庭要能够融入城市的社区。四农民工这个群体能够融入城镇的公共服务体系。农民工变市民绝对不是简单的改写一个户口本，农民工市民化的过程，实质上就是公共服务均等化的过程，在这个过程当中户口本的改变是个形式，公共服务才是实质。这就涉及到户籍制度改革的方向，户籍改革的方向：一是不能把农民在城镇落户与放弃农村的承包地和宅基地挂钩。二是今后户口跟公共服务要逐步脱钩，也就是说你是不是给他提供公共服务跟他有没有户口应该没有直接关系。比如说我们现在这几年的计划生育、子女教育都已经做到这一点，包括就业培训，就业服务。今后我想对于像与城市户籍挂得比较紧的公租房、经济适用房，有条件的地区也将逐步覆盖到农民工这个群体。所以说我们必须开放、包容，对农民工这个群体一定是从管制到服务，从排斥到容纳，真正做到权利平等，只有这样我们才可能真正建成和谐稳定的社会。
