中央设乡镇公务员工作年限 晋升需基层经历
在同事们看来，王希简直就是个“幸运儿”：由于省直机关选调考试，仅在乡镇工作了两年半的王希便告别了福建省漳州某镇的党政办公室，一跃进入省直单位。
而当年与他一同进入乡镇公务员队伍的同事，目前仍在四处“谋出路”。
“以前乡镇待遇比较差，好几位一同入职的同事，工作一段时间就辞职了”，王希告诉南都记者，此外，也有一部分同事则打起“擦边球”：编制暂时留在乡镇，通过借调去市县机关上班，一段时间后，再通过各种办法留在借调单位。
在以往，不少乡镇公务员一度将“借调”作为晋升的“跳板”。为了纠正这一普遍存在的误区，让年轻公务员安心留在基层历练。今年9月，中共中央办公厅公布《关于加强乡镇干部队伍建设的若干意见》，首次明确新录用乡镇公务员在乡镇机关最低服务年限为5年，上级机关一般不得借调乡镇干部，撤除乡镇公务员晋升的一个“跳板”。
与此同时，《意见》也在拓宽乡镇公务员晋升空间方面做了很多规定，比如规定加大选拔使用乡镇干部力度，注重从具有乡镇工作经历的人员中选拔乡镇领导干部;县级机关提拔副科级以上领导干部，应优先考虑具有乡镇工作经历的干部;选拔县级党政领导班子成员，应优先考虑具有乡镇党政正职经历的干部。
在提高待遇方面也规定统筹研究完善工资待遇政策向乡镇倾斜的具体办法，重点向长期在乡镇工作的干部倾斜;乡镇机关设置主任科员、副主任科员;落实带薪年休假制度;对生活有困难的家庭给予适当补助等。
“跳板”：借调走的公务员大多“有去无回”
近年来，无论是公务员考试还是事业单位招考，90%以上的岗位都设在乡镇一级。相比县级以上机关的公务员的竞争力，报考乡镇公务员“成功率”就大很多。不少年轻人也正是寄希望于“借调”等内部流动渠道，选择乡镇公务员作为“第一站”。
王希的两位同事便是通过“借调”成功跳出乡镇。
“县委办、政府办、组织部、纪委等工作繁重的部门，本身编制控得较严，有用人需求时就从乡镇借调。”王希告诉南都，多数乡镇公务员也颇乐于被借调：一段时间的借调经历再加上各方面关系疏通，往往便能促成正式调任。
安徽某远郊乡镇的领导班子成员朱军向南都证实：他在乡镇工作8年期间，便亲历8位年轻的乡镇公务员被借调走，且绝大多数时“有去无回”。
“借调并不需要什么手续，上级单位只要跟乡镇领导打个招呼，就能借调走一个人。我们乡比较偏远，新招进一个公务员不容易，8年里乡里25个行政编制从未满员过。”朱军说。
目前，借调方式主要有两种，一种是县直机关组织阶段性、突击性的工作，比如城区改造、拆迁等，需借调乡镇人员参与具体工作，期限约半年到1年。另一种则是上级单位受编制所限，人手紧张，在事务比较繁杂的情况下，较长期地从乡镇借调人员，时间不定。
尽管近年来各地公务员招录逐步规范，县直机关新进公务员也需通过公开的考试程序，“借调”作为人情进干部的后门已被逐步收紧，但借调依旧被乡镇公务员作为“出走”的快捷通道。“即便是公开地比试、面试，被借调人员同其他应考者相比，对招考单位的业务、领导更为熟悉，考试各环节中也都会占不少优势。”曾在安徽某市多个乡镇任乡镇长陆伟坦言。
借调给乡镇也带来困扰。多位乡镇领导接受采访时坦言，他们并不愿意上级单位借调，“把年轻人借调出去，乡镇发着工资，却没人干活，乡镇是不愿意的。但那也没用，上级单位和乡镇主要领导打了招呼，上下级关系，也就无法抵抗。”河南一位乡长说。
“年龄天花板”：45岁是乡镇干部迈不过去的“坎”
王希们的“出走”原因很简单：晋升空间有限。原以为考进乡镇公务员，就是迈进了“大门”，但他到岗后才发现，乡镇公务员的晋升之路也颇为艰难：不仅晋升渠道狭窄，还得赶在年龄到限之前，否则很有可能十几年下来还只是个普通科员。
观察身边同事的“出走”路径，朱军向南都总结，目前乡镇公务员的晋升渠道主要有三种方式：职位层级递升，即从普通科员逐级晋升成为副科级的副乡/镇长、正科级的乡镇长或党委书记，从而进一步升迁。此外，还可以通过借调、调动等方式进入上级单位;或通过参加县、市级的选调考试或重新参加公务员考试以实现转岗和晋升。
“如果按照第一种方式一步一个脚印求晋升，所耗时间太长、乡镇领导岗位也有限;所以最近几年不少年轻的乡镇干部都把心思用在了后两条路上。”朱军坦言。
陆伟补充说，在中国党政机构级别中，乡镇党委书记、乡镇长属正科级别，其他非领导职务的公务员则由副科级待遇的科员、科员和办事员组成。假设一名大学生23岁毕业进入乡镇成为一名普通办事员，试用期1年后，24岁转正成为乡镇公务员中的正式办事员。此后，表现优秀能力突出的，在乡镇每一级晋升提拔大约需要3年。27岁左右，可进入乡镇中层管理干部序列，如办公室副主任(科员);其后，30岁升为办公室主任;33岁进入乡镇领导班子，任副乡镇长或者乡镇党委副书记(副科级);36岁左右，成为正科级的乡镇长或书记。
在此过程中稍有耽搁，晋升便有可能遭遇“年龄天花板”。安徽和四川多位受访乡镇负责人向南都记者指出，乡镇干部提拔中一条不成文的规矩是，45岁是乡镇干部迈不过去的“坎”。
“乡镇领导岗位是一个萝卜一个坑，最近几年招录的公务员绝大部分都安置在乡镇基层，这么多年轻人，如果对乡镇领导班子没有年龄限制，位置不腾出来，年轻人就‘看不到希望’。”曾在四川任副镇长的赵先生说，在乡镇一般是45岁“到点”，过了45岁还没有从副科级晋升为正科级;或者正科级的乡镇长、书记在45岁未被提往县级更高职位，那也就意味着已触及年龄天花板，只能等到50多岁后退“二线”。
国家行政学院教授许耀桐曾专题研究“年龄天花板”现象，他发现，任职年龄“层层递减”在全国范围内从中央到地方，自上而下不同程度存在。
“一般县级正处干部50岁以上未获提拔，熬到55岁退居二线;到乡镇，便递减至45岁前未获提拔，50多岁便退二线。”许耀桐认为，简单以年龄为标准一刀切，虽然给年轻公务员腾出了升职空间，但也的确造成了人才资源的浪费，“45—55岁正是年富力强的时候”。
因此，从庞大的基层公务员队伍中脱颖而出成为乡镇领导的不过凤毛麟角。“很多人在乡镇直到退休也挤不上领导岗位，就连个副科也不算”，一位组织系统人士告诉记者，而如果同样考公务员进入市级机关，副科、正科基本是到年限就能调，没有职务也能升级别。
“如果县里再空降一位乡镇长、书记，基层科员晋升更是‘长路漫漫’。”朱军向南都记者坦言，目前他虽已进入乡镇领导班子序列，但随着年龄天花板的临近，他只得无奈调侃：“现在就个人而言是不敢跑、没钱送，原地真不动，希望永远在田野上。”
紧箍咒：“借调”被收紧，服务年限设“门槛”
对于乡镇公务员急于“出走”的心理，组织部门已有所洞悉。
南都记者注意到，近年来，不少地方已对乡镇公务员服务期设限。比如山东，今年省公务员招录中要求新录用乡镇机关公务员要签服务协议，在乡镇机关的最低服务年限为5年。而在去年，浙江宁波也出台相关文件，要求乡镇(街道)党政正职一般应任满一届，任期不到3年调整的，需报经市委组织部同意。
在《关于加强乡镇干部队伍建设的若干意见》中，为乡镇公务员的服役期戴上“紧箍咒”。不仅首次明确“上级机关一般不得借调乡镇干部，因工作特殊需要短期借调的，应征得借调单位同级单位组织部门同意并明确借调时间”，并在此基础上，还明文规定乡镇干部最低服务期限—新录用乡镇公务员在乡镇机关最低服务年限为5年。
国家行政学院教授竹立家等受访专家认为，引导年轻人扎根乡镇基层，一方面可稳定乡镇干部队伍，帮助乡镇“留住人”;同时也与中央注重基层经历、树立实干导向的选人用人观相符，“近几年中央、省市遴选公务员中，也都增加了对基层工作经验的要求。”
相比之下，乡镇干部则没有这么乐观。“设置了年限门槛，很担心年轻人不愿意报考乡镇公务员”，河南一县长坦言。
这是否会影响乡镇公务员的发展空间?
“如果换成我，我是不会再去乡镇的，待得真的非常难受”，王希就坦言，如果没有“借调”等方式晋升，乡镇公务员对很多大学毕业生而言都丧失了吸引力。
一位曾因借调而最终被留在市委组织部的河南公务员大林坦言，即使最终没有编制调动，借调期间也可以接触到更高层的领导，可以发挥更大能力，而如果没有借调，大学毕业生在乡镇几乎没有用武之地。
“年轻人到乡镇来，很难派上用场”，浙江绍兴一位副镇长讲了一个实例，该镇前几年曾来过一名大学生，虽然是英语八级，但从未派上用场。一次参与村选举，难以解答村民疑问，又没有权限自己做决定，便被村民关进了村里的祠堂，一度连厕所也不让上。回到办公室，大学生便辞职走人。
乡镇工作岗位“门槛”降低，吸引力是否降低
乡镇公务员的吸引力是否会因为服务期限等种种限制而降低?。
在为乡镇公务员的服务期限套上“紧箍咒”的同时，中央也对乡镇干部开出了很多优惠条件，拓宽了其来源渠道。《意见》明确，改进乡镇公务员考录工作，一般应纳入省市县乡“四级联考”，也可以面向社会单独组织，对招人难、留人难的艰苦边远乡镇，可适当降低进入门槛。扩大乡镇领导干部选拔视野，注重从企事业单位领导人员中择优调任乡镇领导干部。
为了保证乡镇干部数量，《意见》明确，坚持按编制员额及时补充人员，县级机关不得变相占用乡镇编制，可在全县乡镇范围内对乡镇编制实行动态管理、调剂使用。
幸运的是，与中办文件同期出台，中组部、人社部、国家公务员局也联合印发了《关于做好艰苦边远地区基层公务员考试录用工作的意见》，对部分岗位提出适当降低招考职位学历、放宽招考专业限制、工作年限等范围，扩大报考人员范围。
“实际上就是用更优惠的政策去吸引人报考乡镇”，一位组织系统官员表示。
事实上，借调并非被“堵死”，而是“收紧”，因为《意见》明确，因工作特殊需要短期借调的，只要取得借调单位同级单位组织部门同意，仍然可以借调。只是，借调不能有去无回，因为在借调前，就需要明确借调时间。
“高配”提高基层待遇，乡镇经历成为晋升资本
收紧了“借调”，困扰王希等人的晋升问题又该如何解决?南都记者了解到，目前，不少地方已先行对乡镇公务员级别“高配”至主任、副主任科员，破解乡镇公务员晋升瓶颈。如浙江、宁夏等部分地区，工龄到期就自动升任为副主任、主任科员，与书记、镇长级别相同。“主要是提高经济待遇，浙江甘霖一位官员解释，工资待遇方面，科员和副主任科员一个月相差四五百元左右。
接下来这一做法将在全国推广。《关于加强乡镇干部队伍建设的若干意见》提出，要适当提高乡镇干部待遇，并在乡镇机关设置主任科员、副主任科员。
“在乡镇设主任科员、副主任科员，对基层公务员也是一种精神鼓励”，河南一县长解释，目前来看，在各地执行中，主任、副主任科员虽是虚职，但在乡镇领导职位有限的情况下，将能提供更多的非领导岗位，为更多基层公务员的晋升提供可能。
许耀桐建议，在主任科员、副主任科员的设置和使用上，按资排辈照顾老同志待遇的同时，也要拿出个别名额奖励踏实肯干的年轻人。
此外，《意见》还再度重申：要形成老中青结合的乡镇领导班子结构，严禁任职年龄层层递减。“不搞任职年龄层层递减的一个关键是，对于有能力、有干劲的乡镇干部，即便年龄过点，征求其个人意见，该继续任用的就继续任用，该提拔的还是要提拔。”许耀桐分析说。
“在乡镇，很少有人能当上乡长、乡党委书记，县市的干部就更是想都不敢想”，王希坦言，这是他当初毅然离开乡镇的主要原因。
为了破解这一晋升难问题，《意见》也拓宽了乡镇干部的前景：明确将加大选拔使用乡镇干部力度，注重从具有乡镇工作经历的人员中选拔乡镇领导干部。县级机关提拔副科级以上领导干部，应优先考虑具有乡镇工作经历的干部。选拔县级党政领导班子成员，应优先考虑具有乡镇党政正职经历的干部。
(应受访者要求，王希、朱军、陆伟为化名。)
