公务员养老金并轨是一项自10月1日起实施的有利于统筹推进城乡养老保障体系建设，促进人力资源合理流动和优化配置，建立与其他职工统一的、社会化的养老保险制度，逐步化解待遇差距大的矛盾的政策。
改制节点及主要内容
5月15日，国务院颁布《事业单位人事管理条例》(下称《条例》)，规定从7月1日起，事业单位及其工作人员将依法参加养老金缴费。[1]
1月14日，中华人民共和国国务院以国发〔2015〕2号发布《关于机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定》[2] ，决定从10月1日起对机关事业单位工作人员养老保险制度进行改革[2] ;同时决定，统一提高全国城乡居民基本养老保险基础养老金最低标准，再次提高全国企业退休人员基本养老金标准[2] 。
《决定》指出，机关事业单位养老金保险制度改革要坚持全覆盖、保基本、多层次、可持续方针，以增强公平性、适应流动性、保证可持续性为重点，改革现行机关事业单位工作人员的退休制度，逐步建立起独立于机关事业单位之外、资金来源多渠道、保障方式多层次、管理服务社会化的养老保险体系[2] 。
《决定》规定，机关事业单位实行社会统筹与个人账户相结合的基本养老保险制度，由单位和个人共同缴费;改革基本养老金计发办法，待遇水平与缴费相关联，建立多缴多得、长缴多得的激励机制;建立基本养老金正常调整机制，统筹考虑机关、企事业单位退休人员和城乡居民的基本养老金调整;加强养老保险基金管理和监督，确保基金安全;做好养老保险关系转移接续工作，促进人员合理流动;同步建立职业年金制度，形成多层次的养老保险体系;建立健全养老保险筹资机制，确保待遇发放;逐步实行社会化管理服务，不断提高管理服务水平[2] 。
《决定》规定，基本养老保险费由单位和个人共同负担。单位缴纳基本养老保险费(以下简称单位缴费)的比例为本单位工资总额的20%，个人缴纳基本养老保险费(以下简称个人缴费)的比例为本人缴费工资的8%，由单位代扣。按本人缴费工资8%的数额建立基本养老保险个人账户，全部由个人缴费形成。个人工资超过当地上年度在岗职工平均工资300%以上的部分，不计入个人缴费工资基数;低于当地上年度在岗职工平均工资60%的，按当地在岗职工平均工资的60%计算个人缴费工资基数。
《决定》要求，个人账户储存额只用于工作人员养老，不得提前支取，每年按照国家统一公布的记账利率计算利息，免征利息税。参保人员死亡的，个人账户余额可以依法继承。
改制详解
《关于机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定》明确机关事业单位建立与企业相同基本养老保险制度，实行单位和个人缴费，改革退休费计发办法。此次改革涉及哪些人群?改革后养老金如何缴纳?如何确保在职人员待遇不下降?职业年金有何作用?就社会广泛关注的问题，《经济日报》记者采访了有关专家[3] 。
“并轨”凸显公平
“这次改革有利于建立覆盖城乡居民的、公平可持续的社会保障体系，实现全民参保的发展目标。”人力资源和社会保障部社会保障研究所所长金维刚表示，随着我国社保覆盖面的扩大，各类社会群体逐步纳入社保体系。虽然过去曾经在多数地区开展机关事业单位人员养老保险制度改革试点，但改革并不到位。这次改革能够从制度层面上根本解决“双轨制”问题[3] 。
“此次养老保险制度改革涉及机关和事业单位人员，意味着养老保险制度体系的公平性有了质的提升，也有利于加快促进机关事业单位的分类改革。”首都经贸大学社会保障研究中心主任吕学静说，按照“多缴多得、长缴多得”的原则，建立待遇与缴费挂钩机制，可以把按劳分配与缴费的权利义务对等起来，有助于提高单位和职工参保缴费的积极性[3] 。
单独建账避免风险
眼下在职的机关事业单位工作人员，以及未来的新人会按照什么标准参加社保，他们的养老保险如何缴纳?[3]
“从筹资方面看，这次改革的最大亮点，是由单位保障走向了互助共济的社会保障，由单位和个人缴费、并与待遇相关的社会保险筹资机制，将使社保基金保障更加稳定，有利于保证员工待遇的可持续性。”中央财经大学社会保障研究中心主任褚福灵表示，所谓社会保险筹资机制，即在职工作人员缴费、达到退休年龄人员领取待遇，这样做的好处，是可以减轻养老金的发放压力，为员工待遇发放的不确定性分担风险[3] 。
机关事业单位养老保险基金单独建账，与企业职工基本养老保险基金分别管理使用，并纳入财政专户管理，有利于明确各级财政责任，并且可以避免对企业职工基本养老保险基金造成不利影响。”金维刚说[3] 。
褚福灵认为，基金管理的主要亮点是省级统筹，即机关事业单位以省级为单位汇集到省级账户，建立统一的基金池，这有助于增强基金的规模[3] 。
“应该说，基金的统收统支是一个正确的方向。未来看，职工基本养老保险的统筹层次还将进一步提高。”褚福灵说[3] 。
新老办法实现平稳衔接
根据《决定》，机关事业单位所有在职人员，实施“老人老办法、新人新制度、中人逐步过渡”的办法[3] 。
“通俗地讲，‘中人’是相对于‘老人’和‘新人’而言，指改革以前已参加工作、改革后退休的人员，也是这次改革的主要对象。”金维刚说[3] 。
《决定》明确，改革前与改革后待遇水平相衔接。立足增量改革，实现平稳过渡。那么，如何保障“中人”待遇的衔接问题?金维刚表示，此次改革比较妥善地处理“中人”在改革前后的待遇差问题。在改革之后，将“中人”在改革前没有实行个人缴费的工作年限确定为“视同缴费年限”，在退休时将视同缴费年限和实际缴费年限合并计算，作为计发养老金的依据。同时，在改革后将设定一定期限的过渡期，在过渡期内退休的人员，根据过去视同缴费年限的长短，并进行新老办法的对比，通过计发过渡性养老金，能够基本保证其养老金待遇不降低。此外，如果按照新办法计发的养老金高于老办法的，对高出部分有所限制，以防止养老金的不合理增加。采取这种过渡办法，有利于改革前后的新老办法之间实现平稳衔接[3] 。
职业年金建立多层次保障
《决定》提出，建立职业年金制度。机关事业单位在参加基本养老保险的基础上，应当为其工作人员建立职业年金[3] 。
“建立职业年金，可以实现养老保险的多层次保障，加强基金保障能力。”褚福灵表示，建立职业年金主要意义在于：一是实现多层次保障。基本保障由政府来主导，保障基本水平;补充保险由市场来主导，形成员工的补充待遇，这有利于实现公平和效率的并重，有利于实现政府和市场的分责。二是有利于为工作人员的待遇提供更充分持续保障[3] 。
“这次改革中同步建立职业年金非常重要，因为基本养老保险制度主要是保基本，其替代率水平与改革前实行的退休费的替代率水平相比存在着一定的差距，通过建立职业年金可以提高退休之后从基本养老保险基金和职业年金所获得的养老待遇水平，起到补充养老保障的作用。”金维刚认为，此次改革明确要求机关事业单位应当同步建立职业年金，将使职业年金在机关事业单位广泛而又迅速地建立起来[3] 。
内容
人社部曾在2013年进行了公务员和企业相当人员工资试调查和分析比较，的一项重点工作，就是改革完善机关事业单位工资制度，优化工资结构。
其中，对于高校、医院、科研单位等公益性事业单位，重点是要加强监督管理，提升公益事业服务水平，而不是甩包袱。对于事业单位的工资改革，《条例》中提出，要建立工资正常增长机制，这意味着今后事业单位人员的工资，将可能会有较合理的增长。
不过，对于事业单位养老金缴费，一些国内社保专家认为，《条例》只是给出了“原则性”的改革方向，并不具备操作性。真正要实施事业单位养老金缴费，则要等到人社部出台社保顶层设计方案之后，预计届时公务员、事业单位人员将同步实行社保缴费。
养老金“双轨制”并轨后，企业与机关事业单位的基本养老金是一致的，主要差距是体现在补充养老金，即企业年金和职业年金方面。但中国社科院社会政策研究中心秘书长唐钧和清华大学就业与社保研究中心主任杨燕绥等专家认为，未来机关单位所要负担的养老缴费、职业年金，其实是由国家财政买单，而差额事业单位则需要负担这部分缴费。
所谓差额事业单位，主要包括大中专院校、公立医院以及部分差额拨款的科研院所。养老金缴费改革，在唐钧和杨燕绥看来，或会影响到这些公益类事业单位的服务质量。因此，在2013年3月召开的全国两会上，曾有政协委员在提案中，表达出对事业单位养老金改革可能造成的负面影响的担忧。[1]
并轨分类
中国养老金制度大致分三类：城乡居民养老金制度、城镇职工养老金制度、机关事业单位养老金制度。城乡居民的月人均养老金水平仅为80多元，与企业职工的养老金待遇相差二三十倍，与公务员的差距更为悬殊。
通常意义上的养老金“双轨制”，强调城镇职工与机关事业单位员工养老金之间的制度差异，而没有考虑城乡居民，也即农民、城镇失业居民。国家给城乡居民规定的基本养老金标准是每月55元，人社部官员解释，这是政府给60周岁以上城乡居民的“福利”。
与企业职工养老金被要求先缴费不同，以往机关事业单位人员并不需要缴费。不过，按照《条例》规定，从7月1日起，事业单位及其工作人员将依法参加养老金缴费。这是整个养老金“双轨制”改革迈出的重大一步。
养老金“双轨制”改革是社保顶层设计方案中的重要部分。人社部对外的说法是，今年年内该方案将会正式对外颁布。至于对公务员何时实施养老缴费?基本缴费率是多少?人社部等方面也没有公开的说法。
人社部曾对养老金“双轨制”改革有过这样的解读：推动改革有几个关键步骤，即统账结合、实行单位和个人缴费、建立职业年金。所谓统账结合，简单来说，就是社会统筹与个人账户相结合;下一步是公务员、事业单位人员都要缴养老金;最后，机关事业单位在缴一定比例的养老金之外，还要建立职业年金制度。
机关事业单位的职业年金，主要对应在企业实施的企业年金。2013年底，财政部、人社部等方面联合发布《关于企业年金职业年金个人所得税有关问题的通知》，以及颁布《条例》，都是官方在为养老金“并轨”做最后铺垫。
按照人社部社保研究所所长金维刚的说法，养老金“双轨制”并轨后，基本养老金是一致的，主要差距是体现在补充养老金方面，也就是在企业推行的企业年金，在机关事业单位实施的职业年金，可能还会存在一定的差异。
专家认为，未来公务员工作单位所要负担的养老缴费、职业年金，其实是由国家财政买单，而差额事业单位则需要负担这部分缴费。
除了缴费之间的差异，唐钧等专家还提出质疑，在推行养老金“并轨”过程中，公务员还有可能借机涨工资。此前，相关部委多位人士在不同场合都曾表示，养老金“双轨制”改革中，相应会对机关事业单位人事制度、工资制度、财政体制等进行配套改革，以确保不降低机关事业单位人员的待遇。[1]
