解读社会抚养费新规:体现人性关怀 去向应更透明
11月20日,国务院法制办网站公布《社会抚养费征收管理条例(送审稿)》,向社会征求意见
在对《社会抚养费征收管理条例(送审稿)》(下称条例)具体条文作出解读之前,先说一说征收社会抚养费的正当性。“孩子是我们自己生的养的,为什么要给国家交钱?”一些超生父母常问类似的问题,也因此对社会抚养费正当性发生疑问。事实上,一个孩子从出生到长大,除了父母,社会也要付出很多:人多了,教育、医疗等各种资源需求增加,相应需要加大公共投入。部分家庭因多占用资源付出必要成本,其正当性无可置疑。
除了百姓,部分学者也对社会抚养费存在价值提出疑问。11月24日《中国青年报》报道中,有学者提出废除社会抚养费的主张。从学术探讨和着眼未来的角度,任何观点都需要得到尊重和重视。但至少就现阶段而言,社会抚养费是落实计划生育基本国策,促进人口与经济、社会、资源、环境的协调发展的必要举措。如果不能在这样的共识下认识问题,条例的执行前景将会蒙上几分阴影。
接下来就送审稿的部分具体条文的规定,谈一些粗浅的认识,有欣喜,也有期待。
关键词:统一
第6条 已生育一个子女,不符合法律法规规定再生育一个子女的,对双方当事人分别征收计征基本标准3倍以下的社会抚养费;已生育两个以上子女,不符合法律法规规定再生育的,加重征收社会抚养费。社会抚养费的具体征收标准由省、自治区、直辖市规定。
因在结婚登记前生育3个孩子,2月7日,导演张艺谋向江苏省无锡市滨湖区计生局缴纳社会抚养费748万余元。送审稿公布后,很多网友调侃:“老谋子命不好呀!如果新条例通过再生孩子,就不用交700多万元了。”
事实上,这样的理解有不小偏差。各地情况不同,社会抚养费征收标准有适度差别是必要的,但目前各地标准差别太过悬殊,却损害了征收的公平性。所以,对于该条明确规定“计征基本标准3倍以下”,统一征收标准压缩地方的自由裁量权。这是值得肯定的,也是送审稿的最大亮点之一。不过,目前统一的,只是对二胎的征收标准,三胎及以上超生,“社会抚养费的具体征收标准由省、自治区、直辖市规定”。
仍以张艺谋超生为例,他最终缴纳的700多万元中,三胎的社会抚养费是最大一笔,超过500万元。按照目前送审稿,同样生三个孩子,头胎将无需缴纳(这个问题下文会提到),二胎数额有不小降低,而作为最大头儿的三胎社会抚养费,处于并不确定状态。一旦当地制定更高三胎征收标准,缴纳更多的钱并非不可能。
超生孩子越多,当事人违反国家法律的主观性越明显,社会需要付出的成本也越大,这样看,社会抚养费随着超生胎数增加而递增,有其合理性。但这不意味着越高越好,征收标准仍应与社会付出的成本相适应。如果统一规定三胎及以上社会抚养费有难度,条例至少可以规定一个相对明确标准,特别是一个上限,避免各地征收的攀比和无序。
关键词:人性
第3条不符合人口与计划生育法律法规规定多生育子女的公民,应当依照本条例的规定缴纳社会抚养费。不符合程序规定生育的,不予征收社会抚养费。
这里重点要说的,是后半条,即“不符合程序规定生育的,不予征收社会抚养费”。从“生育是公民权利”的角度审视,未婚妈妈、未到婚龄就生子、同居但未领结婚证生子等情况,仅仅在于生育程序上的问题(时间早,未取得有关部门生育许可等)。而目前,上述情况下生育,是和超生“一视同仁”对待,须缴纳同等数额的社会抚养费。比如,张艺谋和陈婷未婚生育三个孩子,生育一个子女是作为初婚者的陈婷的权利,结果因为未婚生育,第一个孩子也缴纳了社会抚养费。
再比如曾引发媒体关注的北京“未婚妈妈”于军。因为未婚先孕,她成为一名“超生者”,面临一笔数额不菲的社会抚养费,女儿的户口也迟迟办不下来。公众和人大代表多次呼吁,取消对“未婚妈妈”征收社会抚养费。送审稿的规定,可以视作对公众呼声的回应。这既是实现公平的需要,也是人性化关怀的具体体现。
关键词:规范
第8条社会抚养费的征收,由县级人民政府计划生育行政部门(以下简称征收机关)作出书面征收决定。
征收机关可以委托乡(镇)人民政府或者街道办事处开展社会抚养费征收的调查取证工作。
第9条 流动人口的社会抚养费征收,由其户籍所在地县级人民政府计划生育行政部门按照户籍所在地的征收标准作出征收决定。流动人口现居住地应当配合户籍地计划生育行政部门做好社会抚养费征收工作。
送审稿很多条文,都体现了规范。比如上面提到的统一征收标准,即是规范的重要内容。而送审稿对征收机关的明确,同样很好体现了规范要求。
目前,在一些地方,乡(镇)人民政府或者街道办事处是合法的征收主体。执法主体层级较低,不利于一定地域内执法统一。比如,对于“3倍以下”的范围确定具体征收标准,不同乡镇可能有不小差别。另外,基层执法人员素质偏低,导致一些地方执法的不规范,出于这方面的考量,送审稿将社会抚养费征收主体,明确规定为“县级人民政府计划生育行政部门”。“乡(镇)人民政府或者街道办事处”可以接受委托开展相关调查取证,但它不再是合法征收主体。
除了层级上的明确,地域上的明确同样重要。现实操作中,对于流动人口等人户分离群体,户籍所在地和实际居住地计生部门都有征收社会抚养费的权力。二者常常为此发生扯皮,甚至出现明明已经征收,但彼此还不认账的情况出现。媒体曾报道,浙江省温州市鹿城区居民黄某在广东省大埔县生了第二个孩子,向该县缴纳社会抚养费6万多元。但随后,鹿城区计生部门要求大埔县计生部门撤销对黄某夫妇社会抚养费的征收,并作出了征收86万元的处罚决定。
送审稿明确将征收权力统一到了户籍所在地,可有效避免重复征收,提高征收效率,也有利于保障相对人的权利。
关键词:脱钩
第24条 社会抚养费及滞纳金应当全部上缴国库,按照国务院财政部门的规定纳入地方财政预算管理,作为地方预算收入,统筹安排使用,不得返还或者变相返还征收机关,不得截留、挪用、贪污、私分。
计划生育工作经费,由各级人民政府财政予以保障,不得与社会抚养费征收数额挂钩。
第27条公安、民政等相关部门应在各自职责范围内配合计划生育行政部门做好社会抚养费征收有关工作。
当事人所在单位或者村民委员会、城市居民委员会,应当依法配合做好社会抚养费的征收工作。
送审稿中和“脱钩”有关的两个法条,让人一喜一忧。
让人喜的是第24条。在一些地方,社会抚养费返还早已不是什么秘密。对于执法机关来说,一旦有了利益冲动,执法出现偏差的可能性就更大。送审稿“不得返还或者变相返还征收机关”的规定,征收和返还脱钩,将遏制利益冲动,让执法回归理性。
不过,即使这样的规定得以通过,现实也不令人乐观。11月24日澎湃新闻报道,安徽省砀山县计生委在被职工追讨工资时作出这样的回复:“砀山县人口和计划生育执法监察大队是自收自支单位,财政不拨钱,收到钱能发工资。”对计生部门来说,一旦“收不到钱就没钱发工资”成为它们避不开的尴尬,条例能否落实就需要打上一个不小的问号。
更令人担心的则是送审稿第27条,“公安、民政等相关部门应在各自职责范围内配合计划生育行政部门做好社会抚养费征收有关工作”。以不给落户的方式保证社会抚养费的征收,是目前公安最有力的“配合”方式。送审稿这条规定,并未排除这“配合”方式的适用。
对计生部门来说,不交钱不给落户是最有力也最有效的制约手段。但这种方式给超生家庭特别是超生孩子造成的伤害,却是长久的。用限制人权(不能上学、不能上医保)的方式实现社会抚养费的征收,并不正当。
关键词:透明
如果说送审稿有什么缺憾,那么,对社会抚养费去向只字未提,应该是重要一条。根据24省份于公开的数据,的社会抚养费超过200亿元。这么一大笔钱用在哪里,公众知之不多。送审稿规定了县级年度征收总额公开,但去向问题并未涉及。既然条例规定了社会抚养费纳入地方财政预算,那么,单独公布这笔钱的去向,似乎既无必要也不太可能。然而,无论从政府信息公开还是公众监督角度看,这笔钱都不能成为一笔糊涂账。最大限度的透明,才能赢得最大的公信力。
